隆安律师事务所
2023年12月8日，中国证监会就《私募投资基金监督管理办法（征求意见稿）》（以下简称《私募办法》）面向社会公开征求意见，意见反馈截止时间为2024年1月8日。《私募办法》全文共10章82条，对《私募投资基金监督管理暂行办法》进行全面修订，加强行政监管以及防范金融风险趋势进一步确定并持续深化。
根据投中研究院《2023年政府引导基金专题研究报告》显示，政府引导基金累计规模2.99万亿，基金业协会《私募基金管理人登记及产品备案月报（2023年11月）》披露的数据显示截至2023年11月末，私募股权投资基金存续规模 11.12 万亿元，政府引导基金规模占私募股权基金规模的27%。近两年各地政府以“基金+招商”方式运作各区域落地项目成果显现，本文就2023年12月8月《私募办法（征求意见稿）》对政府基金/招商基金的影响分析如下：
控股或者实际控制两家以上私募基金管理人的，应当建立健全集中统一的合规风控管理体系。
|
《私募办法》第十八条 |
|
|
私募基金管理人的股东、合伙人以及股东、合伙人的控股股东、实际控制人，控股或者实际控制两家以上私募基金管理人的，应当具有充分的合理性与必要性，具有简明清晰的股权架构，全面、及时、准确披露各私募基金管理人业务分工，做好业务隔离，避免同业化竞争，并应当建立健全集中统一的合规风控管理体系，加强对各私募基金管理人的审查、监督、检查，防范利益冲突和利益输送。 |
同一控股股东、实际控制人控制两家以上私募基金管理人的，应当建立与所控制的私募基金管理人的管理规模、业务情况相适应的持续合规和风险管理体系，在保障私募基金管理人自主经营的前提下，加强对私募基金管理人的合规监督、检查。协会根据私募基金管理人的业务开展情况、投资管理能力、内部治理情况和合规风控水平，对私募基金管理人实施分类管理和差异化自律管理。 |
多数政府及其授权机构控制的私募基金管理人在两家以上，在《私募办法（征求意见稿）》正式生效之前关于集团化管理问题，基金业协会已经一直在各种培训等场合强调集团化管理人的中后台统一管理的问题，本次《私募办法》第一次明确以条文形式要求集团化管理人应当“建立健全集中统一的合规风控管理体系”。因此，政府以及其授权机构控制的基金管理人的合规风控管理体系的建设两个必备要求：一个是集中，第二个是统一。从本人过往经验理解，“集中”在哪个机构管理可以根据具体经营管理情况确定，多数情况下，根据各管理人穿透后的实际控制人管理可能更为适当。“统一”的合规风控管理体系一般体现在合规风控的职责、机制、流程等应当统一。
哪些属于集团化私募基金管理人呢？ 按照《私募办法》第十八条规定，以公司型私募基金管理人为例，下述蓝色方框主体涉及控股或者实际控制两家以上私募基金管理人的，均需要满足证监会集团化管理人的要求。
《私募办法》生效后，政府及其授权机构控制的私募基金管理人应当自查其合规风控管理体系是否符合集中统一的要求，集团化管理也是基金业协会对管理人要求的重点之一。
政府作为单一投资者投资区内引进的重大招引项目，实缴规模不低于1亿元。
《私募办法》第三十七条 私募基金管理人接受单一投资者委托设立私募基金的，双方可在基金合同中就私募基金投资决策机制、托管、信息披露、审计进行特别约定。单一投资者限于本办法第四十二条第（一）（四）（五）（六）项规定的投资者，且私募基金实缴规模不得低于 1 亿元。
区县是承载招引项目最终落地的地点，从目前各地区县招商引资的出资能力看，单区县独自有能力出资1亿元的地区非常少。往往市场化的基金管理人有能力有资源引入优质企业落地项目或者生产能力在当地，条件是政府配套出资，但是往往此类项目是很难进行市场化募资的，经常是政府作为唯一LP进行出资，基本此类县区级项目多数都是千万级别，很难直接实缴出资1亿元。 《私募办法》的该项要求对此类政府招商项目的产业基金投资将会是一个障碍。此类情况是否可以增加另外一个政府控制主体共同出资以进行规避呢？目前监管的逻辑是实质重于形式，该类安排是否可行也有赖于后续执行层面的窗口意见的出台。
政府专项招引项目基金，其中有自然人投资者的，单个自然人投资者实缴规模不得低于 1000万元，单个其他类型投资者实缴规模不得低于500万元。
《私募办法》第四十一条 单个投资者……投资于下列私募基金的，单个投资者实缴金额不低于 500 万元：……（二）主要投资单一标的、境外资产、场外衍生品等情形的私募基金；……。 《私募办法》第三十八条 私募基金管理人将单只私募基金 80%以上基金财产投向单一标的的，应当同时符合下列条件：……（二）私募基金实缴规模不得低于 2000 万元，其中有自然人投资者的，单个自然人投资者实缴规模不得低于 1000万元；……
近两年，政府资金在吸取了盲池基金的投资经验之后，明池基金以及专项招引项目基金更受政府资金的青睐。目前，申请政府子基金的市场化基金管理人多数情况下需要市场化募集基金总体规模的30%到70%。在此种情况下，投资单一标的的基金（将单只私募基金 80%以上基金财产投向单一标的的）的合格投资人门槛大幅提高，极大增加了管理人此类进的募资难度。
政府资金或者符合条件的政府资金参与设立的基金视为当然的合格投资者。
《私募办法》第四十二条 下列投资者视为合格投资者：……（六）政府资金或者符合条件的政府资金参与设立的基金；……。
本次《私募办法》首次增加并明确政府资金或者符合条件的政府资金参与设立的基金为当然的合格投资者，但是目前什么是符合条件的政府资金参与设立的基金？并未有明确的规定或者指引。
募集资产管理产品的资金的，不合并计算投资者人数，但私募基金管理人或者私募基金销售机构应当有效识别私募基金的实际投资者与最终资金来源。
《私募办法》第四十二条 下列投资者视为合格投资者：……（二）本条第（一）项规定机构依法发行的资产管理产品；……。以合伙企业、契约等非法人形式，通过汇集多数投资者的资金直接或者间接投资于私募基金的，负责募集的私募基金管理人或者私募基金销售机构应当穿透核查投资者是否为合格投资者，并合并计算投资者人数。但是，……；符合本条第（二）（三）项规定的，不合并计算投资者人数，但私募基金管理人或者私募基金销售机构应当有效识别私募基金的实际投资者与最终资金来源。
政府出资设立的基金的LP经常会有信托计划或者保险股权投资计划等资产管理产品的参与，虽然该类资管产品是当然的合格投资者，不需要合并计算投资者人数，但是按照《私募办法》的该条规定应当有效识别私募基金的实际投资者与最终资金来源，当管理人上传要求金融机构提供实际投资者与最终资金来源信息，特别是涉及母基金以及多层合规嵌套的情况下，执行层面非常难以执行，该项也需要后续观察监管层面对此问题的后续监管尺度。
本文作者 魏云 律师 隆安律师事务所 高级合伙人 联系邮箱：weiyun@longanlaw.com
特别声明：本公众号所载的文章仅代表作者本人观点，不得视为北京市隆安律师事务所出具的法律意见。如需转载或引用以上文章内容，须征得作者本人同意。
关于隆安
原文始发于微信公众号（隆安律师事务所）：隆安法言丨《私募投资基金监督管理办法（征求意见稿）》对政府基金/招商基金的主要影响分析