隆安律师事务所
【摘要】我国的行政征用是指国家基于公共利益的需要,依据法律规定以强制手段取得公民、法人或其他组织的财产权利或劳务,并给予其公平补偿的具体行政行为；主要是对集体所有的土地进行征用。十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的决定，决定自2020年1月1日起施行；修订后的《土地管理法》将会对行政征用的发生、程序、救济等产生深远的影响。
【关键词】 行政征用 土地管理法 行政征用的救济
一、行政征用
（一）行政征用的涵义
我国的行政征用是指国家基于公共利益的需要,依据法律规定以强制手段取得公民、法人或其他组织的财产权利或劳务,并给予其公平补偿的具体行政行为。财产的征用制度历来被视为重大的宪法问题。我国现行宪法的第四个修正案进一步完善了我国的财产征用制度。行政征用涉及到国家行政权与公民财产权、强制与补偿、公益与私益之间的关系,因此,它不仅仅是政府行使公权力的一种具体行政行为,更体现了国家公共权力与私人权利，尤其是财产权利之间的关系这一宪政的根基性主题。
（二）行政征用的特征
（1） 强制性。我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。
（2） 补偿性。征用集体土地不是无偿的，而具有一定的补偿性。
（3） 土地权属的变更性。土地被征用后，由原来的集体所有变为国家所有。
（4） 法定性。对集体土地的征用，必须严格按照《土地管理法》和有关法律、法规的规定进行。
二、《土地管理法》的修订
《土地管理法》于1986年6月25日经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过，1987年1月1日实施。随着中国社会经济的快速发展，《土地管理法》与时俱进，经过了三次修改，而尤以本次改动最大，共改动四十多处。十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的决定，决定自2020年1月1日起施行。
三、修订后的《土地管理法》对行政征用产生的影响
我国行政征用制度并不健全与完善,在我国土地征用制度中存在诸如土地征用权滥用、征用程序不严格、不民主、补偿范围过窄、标准过低等问题。自《土地管理法修正案(草案)》2012年12月24日首次提交全国人大常委会审议，到2019年8月26日表决通过，历时6年半，这在另一个角度也体现了全国人大常委会以及相关各方对《土地管理法修正案》的重视和审慎的态度。修订后的《土地管理法》有效的改变了我国行政征用法律不健全的弊端。主要体现在以下几个方面：
（1）行政征用的实施
我国法律规定行政征用要依据法定的正当程序进行;必须给予公平的补偿;有明确的法律依据。在征用实践中,设定了审查决定、公告、命令实施、当事人异议、听证、救济途径等一整套具有良好可操作性的保护公民私有财产的制度。本法明确规定国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案；相对于之前的《条例》有了明显的进步。
（2）首次对土地征收的公共利益进行明确界定，因为原来宪法和土地管理法都规定国家为了公共利益的需要可以征地，但是什么是公共利益？长期以来没有明确的法律规定，特别是我们《土地管理法》又规定，任何单位和个人使用土地必须使用国有土地，所以导致了征收成为获得土地的唯一途径。对公共利益首次明确的界定：因军事外交，政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程，以及成片开发建设等六种情况确需要征地的可以依法实施征收。
（3）《土地管理法》首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。这样一个规定就改变了过去我们是以土地征收的原用途来确定土地补偿，以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费的做法，修改为以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法，另外在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，这样就从法律上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。
（4）完善了土地征收程序，把原来的审批后公告改为了审批前公告，主要是使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权；多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。这事前事后顺序的重新安排，是本次立法的最大进步和亮点，是治国理念的巨大进步，值得称赞。
（5）对行政征用行为的救济和强制执行，《土地管理法》没有进行明确的规定；是否能够参照城市房屋征收行为的程序进行救济依然存在不确定性，给各地具体执行起来留下了很大的余地，存在一定的不足；只能寄希望于后期的再次修订了。
结语：笔者认为通过立法完善行政征用的相关制度,行政征用的条件、程序、补偿等制度的设计来规范、约束行政征用权,使个体的利益在行政征用过程中得以尊重与体现；要达到公益与私益的适当平衡,是治理的智慧和理念；修订后的《土地管理法》很好的采纳了这一原则，体现了耕地保护、农民以及全体土地使用权人利益同时兼顾了国家建设所需；完善了行政法律体系；结合《民法典》的颁布和实施；这对于转型时期我国的市场经济建设和民主法治建设具有相当深远的意义。
参考文献
1、张正钊： 《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2002年版
2、姜明安： 《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2000年版
3、沈开举： 《行政征收研究》，人民出版社2001年12月版
4、应松年： 《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版
5、章志远： 《行政法学总论》，北京大学出版社2014年版
徐董兵
北京市隆安（苏州）律师事务所高级合伙人
邮箱：xudongbing@longanlaw.com
地址：苏州工业园区钟园路750号国泰新金融大厦12楼
原文始发于微信公众号（隆安律师事务所）：隆安法言l 浅议第三次《土地管理法》修正案对行政征用的影响